李永军等

11月26日，我市市区城中村改造动员大会召开。我市将力争用三到五年的时间，在2014年前基本完成中心城区116个城中村的全面改造建设，实现改造区域内基础设施、公共设施和生态绿地按照规划全面建设完成，居民居住生活环境显著改善，改造区域内的农民和居民得到妥善安置，社区服务、社会保障、就业服务等各项功能配套得到落实。

据悉，聊城市区有3.4万户居民生活在城中村，这些城中村大多基础设施缺失，环境卫生差，管理无序。城中村居民虽然生活在城市中，却享受不到现代城市配套设施带来的便利和服务，迫切希望改善生活居住条件。初步统计，市区规划区内116个城中村占地约11.9万亩，通过改造可腾出大量土地，有利于拓展城市建设空间，扩大城市容量，吸纳更多的农村居民向城市集聚，有利于推进城镇化建设。近年来我市政府对“城中村”的改造问题比较重视，但是我市“城中村”主要仍存在以下问题：

1、土地权属和使用的混乱问题。建筑物扩展失控，用地功能紊乱，内部建设过密且缺少必要的基础设施，以宅基地为基础所形成的竞争性的出租屋市场引发了物质空间杂乱无序。

2、“寄生型、外生式”的村集体经济问题。“城中村”村集体经济的经济收入依赖于出租屋租金、政府或开发商征地补偿金，为典型的“寄生型外生式经济”，形成“类国有企业的单位制式”的块状管理模式，村民家庭收入主要源于集体分红和出租屋收益。村民就业能力低且没有门路，成为“客观剩余劳动力”。部分“城中村”村民由于可以从集体分红和出租屋租金中获取巨额收入，甘愿作“主观剩余劳动力”过“食利寄生”的生活，成为“寄生型村民”。

3、社区治安问题。“城中村”成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，尤其是省内外各地外来流动人口的大量涌入，使“城中村”成为城市社会治安问题十分突出、复杂，多起抢劫抢夺杀人放火等事件时常发生。低收入以及出租屋的低租金使“城中村”成为流动人口居住首选场所，成为典型的“盲流村”。我市外来流动人口大部分寄居于“城中村”的出租屋或自搭窝棚中。外来人口大量涌入，直接或间接引起“城中村”居住环境、治安环境的恶化，同时造成外来人口婚育及子女教育问题。

4、社区的文化观念问题。“城中村”城市化进程的被动性和激进性，传统农村文化尚未转变为现代城市文化，本地文化与各地外来人口带来的外地文化的冲突；物质财富的急速增长并未带来村民素质的提高，中青年村民的城乡二元性和社会边缘性凸显，富裕之后不工作不读书成为“主观剩余劳动力”和“二世祖”。上述问题使“城中村”成为“社会经济塌陷带”。

据调查分析，以往“城中村”的改造存在以下不足：

1、改造资金收益不明朗、资金来源狭窄。以往我市“城中村”改造资金筹措原则为“谁受益，谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级政府视情况给予适当支持，不允许房地产商参与。这是假定“城中村”集体经济实体和村民是受益者，应当作为投资主体。但村集体经济在“城中村”转制和改造过程中预期收益尚不明朗，村民的出路模糊，村民未必能接受这样的安排。具有极强的资金筹措和市场运营能力的房地产商被排斥在投资主体之外，既增加了“城中村”改造资金筹措的难度，又在资金投资份额方面引发政府与“城中村”高额的协商谈判成本。

2、“村集体股份制公司”责、权、利不明确。以村委会为管理层的村集体经济既要全面负责农村社区生活，又要承担治安、环卫、市场管理、计生、养老、医疗、教育、福利补贴、市政等公共支出。多年来村集体经济已建立相当庞大的市政配套设施，转制之后这部分固定资产的折价补偿未能全部得到妥善安排，集体资产难免因大幅缩水而降低村民的收入水平。土地转制之后，以物业出租为主业的村集体经济的责权利未全部界定明晰。政府未能全面接管原村集体经济负责的各项社会公共事务支出，村集体经济股份制公司无法逐步削减纯福利型支出。

3、不重视提高村民的综合素质。“城中村”改造的根本取向是包括村民生活方式、现代文化素质在内的综合社会转变过程，需要全方位的物质建设、制度建设和社会文化建设。若村民的综合素质不提高，就业能力不能适应市场竞争的话，“城中村”难免陷入“改造--重建--改造--重建”的“死循环”。

我市“城中村”问题存在的原因有：

1．“城中村”产生并存在的市场原因在“村外”而非“村内”。以高密度、高容积率为空间特征的出租屋经济是符合住房市场供求形势的。“城中村宅基地房”具有低廉的土地成本、建房成本和经营费用，且交通便捷、接近工作地，租金低廉，自然成为外来流动人口居住首选。我市为相当多的外地流动人员提供工作机会，但未提供其所需的廉价住房，“城中村”的出租屋相当大的程度上为低收入的外来人口提供了廉价住房。若“城中村”出租屋被强制铲平，肯定会在另一个空间重新形成类似“贫民窟”的聚居形态，以满足旺盛的廉价出租屋市场需求。

2、征地补偿金未能根本解决“农民村”问题。征地补偿金可以满足村民的物质享受，但并不能解决“农民村”的社会问题。村落管理制度下共同生活的社会关系网络和“类国有企业的单位制式”的经营管理模式，使村民在精神上和经济上依附于村集体经济，村民甘愿做“主观剩余劳动力”，丧失市场竞争能力的村民只能固守现状。村落利益的排他性和内聚力使村民过多关注于征地补偿金的数额，不断攀升的征地补偿金以及为此引发的激烈的城乡矛盾一直困扰着“城中村”改造进程。

3、城乡信息不对称及信息沟通渠道的堵塞导致城乡矛盾的激化。就掌握的信息数量和质量而言，政府和村民之间存在严重的信息不对称，拥有规划决策权和实施权的城市政府要远远优于村民。由于未能得到村委会以及村民的理解与配合，城市规划条例、法规和政策难以有效实施。

为有效解决我市“城中村”问题，促进我市经济又好又快发展，建议：

1、构建“城市-村民-开发商”的利益均衡机制以改造其物质环境。开发商的介入成为必然，作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村”改造“公平、和平和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民利益和开发商效率的基础上，“政府-村民-开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计，要“一村一策”，“一村一模式”；设计既保留出租屋，壮大集体经济，又兼顾开发商收益的社区规划成为实施的核心。

2、构建高效畅通的城乡信息交流平台、促成补偿方式的多样化，将不同层面、不同形式的公众参与纳入法定程序并贯穿“城中村”转制与规划设计实施的全过程，以调解或避免城中村改造中的冲突和矛盾，尤其是解决村集体资产保值与增值和村民的出路问题。建议建立“村集体发展基金”以对村集体获得的巨额征地拆迁安置补偿金提供资金管理方面的知识支持；对15%的补偿经济发展用地提供较详尽的规划以指导其进行有序非农开发，并适当给予政策倾斜。依托城乡信息交流平台，采取征地补偿款、资金管理知识支持、规划指导以及教育补偿等多样化的补偿方式。

3、智力支持和教育补偿以改造村委会及村民。建议政府通过“智力补偿”，对村委会成员进行现代资产经营管理或MBA培训；集体股份制公司通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的原村委会成员，最终将其转化为现代经理阶层。建议政府建立“资产资金咨询管理中心”，对“城中村”集体资产运营和征地补偿金加以指导，使集体资产持续盈利以加强社区管理和公共福利事业建设，缓解“城中村”村民的抵触情绪。建议建议以集体股份制公司为实施主体，因应集体股份制公司的职业需求和开发商的经营类型，对村民进行针对性的知识技能培训，并将村民培训效果乃至就业与年终集体分红挂钩，激励村民学习工作技能，引导村民参与市场就业。村办中小学教学质量普遍较差；城市政府可以采取调集优秀教师以支援城中村，以提高其师资水平，或将“城中村”为数不多的学生安排到教学质量较好的中小学，作为“教育补偿”换取村民配合“城中村”改造。

4、将部分“城中村”恢复并重塑其传统村落风貌和历史文化特色，或将其改造为特色文化社区。“城中村”改造要注意保存村镇中那些能够引发村民对其历史文化追溯和思考的传统街区或文物，并尽可能重塑古村落与自然相和谐的人居环境使“城中村”成为地域传统文化的“避风港”，发挥其延续传统文化的效能，增强其文化认同感。

 5、改造“城中村”时，要在确保防火等公共安全和社会治安的前提下，保留出租屋。同时，政府要配合改造“城中村”，以优惠的方式引导开发商建造廉价房屋出租，或政府投资建造廉价房屋出租，以解决低收入的外来人口租住廉价房的问题，避免在城市出现自发形成的“贫民窟” 。